Stabilität ohne Solidarität? Was ein europäischer Konjunkturausgleichsfonds leisten kann – und was nicht

Kann man die europäischen Konjunkturwellen glätten, ohne dass dauerhaft Geld nach Südeuropa fließt?

Regelmäßige Leser dieses Blogs werden wissen (oder können zum Beispiel hier und hier nachlesen), dass ich das Fehlen automatischer Stabilisatoren und die damit verbundene Anfälligkeit für asymmetrische Schocks für eines der größten Strukturprobleme der europäischen Währungsunion halte. Es gehört zu den Grundprinzipien antizyklischer Wirtschaftspolitik, dass die Zentralbank bei einem Boom die Zinsen erhöht, um die Inflation zu bremsen und die Bildung von Investitionsblasen zu verhindern, während sie in Zeiten der Krise Zinsen senkt, um die Konjunktur wieder anzukurbeln und eine Deflation zu vermeiden. Im Ergebnis sorgt eine solche Politik für eine konstantere Inflationsrate und einen glatteren Konjunkturverlauf, kurz: für mehr Stabilität.

Transfermechanismen sorgen für Stabilität

Ein Problem entsteht jedoch, wenn die Konjunkturentwicklung nicht überall gleichmäßig verläuft – wenn sich also eine Region gerade im Boom befindet, während eine andere mitten im Abschwung ist. Da die Zentralbank nur einen einheitlichen Leitzins für die gesamte Währungszone festlegen kann, steht sie vor einem unlösbaren Dilemma. Senkt sie die Zinsen, droht in der Boomregion die Inflation heißzulaufen; steigert sie die Zinsen, würgt sie im Krisengebiet die Wirtschaft ab. Geht sie den Mittelweg, richtet sie vielleicht auf beiden Seiten Schaden an.

Bei rein nationalen Währungen wie dem US-Dollar oder dem britischen Pfund ist dieses Dilemma jedoch meist nicht tragisch, da es hier eine Vielzahl von Mechanismen gibt, die die Konjunktur in den verschiedenen Regionen des Landes aneinander angleichen. Zu diesen automatischen Stabilisatoren zählt vor allem das Steuer- und Sozialsystem: Wo die Wirtschaft boomt, zahlen die Menschen höhere Steuern, was Inflation und Wachstum begrenzt. Wo die Wirtschaft in der Krise ist, erhalten mehr Menschen Arbeitslosenhilfe, was Inflation und Wachstum fördert. Bei einer asymmetrischen Konjunkturentwicklung kommt es also zu Transfers von der Boom- zur Krisenregion, um das Gleichgewicht zwischen ihnen wiederherzustellen.

In der Eurozone jedoch fehlt es an solchen Mechanismen. Die Folge davon ist, dass konjunkturelle Asymmetrien (ob ihr Auslöser nun die unterschiedlichen nationalen Wirtschaftspolitiken sind oder externe Schocks, die einzelne Länder stärker treffen als andere) schnell dazu führen, dass sich die Schere zwischen den Staaten immer weiter öffnet und Wirtschaftskrisen rasch eskalieren. So erlebte etwa Anfang der 2000er Jahre Südeuropa einen starken Aufschwung, während sich Nordeuropa, speziell Deutschland, in Schwierigkeiten befand. Und so kam es seit 2008 in Deutschland zu einem Boom, während in der Peripherie der Währungsunion die Arbeitslosigkeit ein Rekordhoch erreichte. In beiden Fällen saß die Europäische Zentralbank zwischen den Stühlen und hob oder senkte hilflos die Zinsen, ohne wirklich einen Beitrag zur Krisenlösung leisten zu können. (Dies änderte sich erst, als Zentralbankchef Mario Draghi Mitte letzten Jahres „unorthodoxe“ Maßnahmen in Aussicht stellte, nämlich den massiven Aufkauf von Staatsanleihen von Krisenländern, was einem versteckten Finanztransfer gleichkommt. Aber dies kann kaum eine dauerhafte Lösung sein.)

Dauerhafte Transfers erfordern Solidarität

Die logische Konsequenz, die ich auch in diesem Blog wiederholt gezogen habe, bestünde darin, in der europäischen Währungsunion dieselben automatischen Stabilisatoren einzurichten, die es auch auf nationaler Ebene gibt – einen größeren, steuerfinanzierten EU-Haushalt, gemeinsame Staatsanleihen, eine europäische Sozialversicherung und so weiter. All diese Vorschläge stoßen jedoch auf ein gemeinsames Problem: Sie führen nicht nur zu einer konjunkturellen Angleichung der Mitgliedstaaten, sondern würden auch auf dauerhafte Transfers zwischen reicheren und ärmeren Ländern hinauslaufen.

Der Hintergrund dafür sind die großen ökonomischen Ungleichheiten, die es in Europa bis heute gibt. Unabhängig von der Konjunkturlage verdienen beispielsweise die Deutschen im Mittel sehr viel mehr als die Portugiesen und würden deshalb auch immer einen sehr viel höheren Anteil der europäischen Einkommensteuer bezahlen müssen. Selbst wenn Deutschland sich in einer Rezession befände, während in Portugal die Wirtschaft boomt, würden die Transfers lediglich kleiner, was die erwünschte konjunkturelle Angleichung bewirken würde. Sie blieben jedoch in jedem Fall erhalten – wenigstens so lange, bis Portugal irgendwann einmal wirtschaftlich zu Deutschland aufgeschlossen hätte.

Auf nationaler Ebene kann man ein ähnliches Gefälle zwischen West- und Ostdeutschland oder zwischen Nord- und Süditalien beobachten: zwei Beispiele, die zeigen, wie mühselig und langwierig ein solcher Aufholprozess sein kann. Zugleich erfordert er ein hohes Maß an Zusammengehörigkeitsgefühl, damit sich die Bevölkerung der reichen Region nicht ausgenutzt vorkommt. Nun gehe ich selbst davon aus, dass es möglich wäre, mit den richtigen Umverteilungsmechanismen eine ähnliche Solidarität auch auf europäischer Ebene zu erzeugen. Wenigstens die deutsche Bundesregierung jedoch verweigert sich diesem Gedanken strikt – und warnt deshalb seit Beginn der Eurokrise, dass diese auf keinen Fall zur Einrichtung einer „Transferunion“ mit dauerhaften Zahlungen der reichen an die armen Mitgliedstaaten führen dürfe.

Ein zyklischer Ausgleichsfonds ohne dauerhafte Transfers

Die Währungsunion steht deshalb vor der zentralen Frage, ob man einen Mechanismus schaffen kann, der einerseits konjunkturelle Schwankungen zwischen den Euro-Mitgliedstaaten ausgleicht, andererseits aber keine dauerhaften Transfers von den reichen zu den armen Ländern mit sich bringt. Bereits im Juli letzten Jahres stellte hierzu die Tommaso Padoa-Schioppa Group (eine von dem Pariser Thinktank Notre Europe gegründete Gruppe angesehener europäischer Ökonomen um Hendrik Enderlein) einen Lösungsvorschlag vor, den sie in dieser Woche nun in einem Politikpapier weiter vertiefte. Ihr Grundgedanke ist die Einrichtung eines neuen europäischen Fonds, in den – unabhängig von der absoluten Höhe ihres Bruttoinlandsprodukts – jeweils die Mitgliedstaaten einzahlen, die gerade einen konjunkturellen Aufschwung erleben, während umgekehrt die Länder Finanzmittel erhalten, die sich im Konjunkturzyklus auf dem Weg nach unten befinden.

Hierzu soll, so der Vorschlag der Ökonomen, berechnet werden, wie weit das tatsächliche Wirtschaftswachstum jedes Landes von dem konjunkturbereinigten Potenzialwachstum abweicht. Die Länder, die dabei bessere Werte als das Mittel der Eurozone zeigen, müssten daraufhin einen bestimmten Anteil dieser Differenz zum Mittelwert (den „Konvergenzindikator“) in den gemeinsamen Fonds einzahlen, während die Länder mit schlechteren Werten einen entsprechenden Anteil daraus erhielten. In ihrem Papier rechnen Enderlein und seine Mitarbeiter dieses Modell mit einem Konvergenzindikator von 0,5 für die komplette Zeit seit Gründung der Eurozone 1999 durch – und kommen zu dem Ergebnis, dass die Standardabweichung des Konjunkturverlaufs der Mitgliedstaaten vom Mittelwert der Eurozone mit dem Fonds um fast 40 Prozent niedriger gewesen wäre als in der Realität.

Insgesamt hätte das Volumen der Umverteilung nach dieser Beispielrechnung je nach Jahr zwischen knapp 0,1 und 0,3 Prozent des Bruttoinlandsprodukts der Eurozone ausgemacht – was im Vergleich mit dem heutigen EU-Haushalt, der rund 1 Prozent des europäischen BIP umfasst, eine ganze Menge, im Vergleich mit den nationalen Sozialsystemen jedoch nur ein Klacks ist. Das entscheidende Merkmal des Modells jedoch ist, dass es über die Jahre hinweg eben nicht zu dauerhaften Transfers, sondern zu einer nahezu ausgeglichenen Nettobilanz aller Mitgliedstaaten geführt hätte: In der gegenwärtigen Krise wären massiv finanzielle Mittel von Nord- nach Südeuropa geflossen, Anfang des vergangenen Jahrzehnts hingegen wären die Transfers genau umgekehrt verlaufen. Deutschland etwa müsste nach der Beispielrechnung im Jahr 2013 gut 18 Milliarden Euro in den Fonds einzahlen, hätte jedoch im Jahr 2005, als der nationale Konjunkturzyklus am Tiefpunkt war, auch dieselbe Summe daraus erhalten. Und über die gesamte Zeitspanne seit 1999 hätte die deutsche Nettobilanz knapp 5 Milliarden Euro betragen – und zwar zugunsten, nicht zulasten des Bundeshaushalts.

Eine Win-Win-Situation

Der Cyclical Adjustment Insurance Fund, den die Tommaso Padoa-Schioppa Group vorschlägt, könnte also den gewünschten Ausgleich der Konjunkturentwicklung in den Ländern der Eurozone herbeiführen und zugleich die von der deutschen Bundesregierung so gefürchtete dauerhafte Umverteilung von reichen zu armen Mitgliedstaaten vermeiden. Da es sich dabei ausschließlich um Transfers zwischen den verschiedenen nationalen Etats handeln würde, wäre er auch kaum mit zusätzlichen Verwaltungskosten verbunden. Asymmetrische Wirtschaftsschocks würden besser abgefedert, die wirtschaftliche Stabilität der Währungsunion insgesamt erhöht. Alles in allem handelt es sich also offenbar um eine Win-Win-Situation, von der alle Beteiligten mittelfristig nur profitieren können.

Es erscheint mir deshalb überaus wahrscheinlich, dass der Konjunkturausgleichsfonds Bestandteil der nächsten großen EU-Vertragsreform sein wird. (Besonders praktisch ist dabei, dass er lediglich eine Ergänzung der bestehenden Institutionen wäre, sodass er notfalls – etwa bei einer britischen Veto-Drohung – ohne Weiteres auch in einem Parallelvertrag nur unter den Mitgliedstaaten der Eurozone vereinbart werden könnte.) Zwar weigerte sich Kanzlerin Angela Merkel (CDU/EVP) beim letzten Gipfel des Europäischen Rates noch, diesen Vorschlag zu diskutieren; doch das dürfte allein daran liegen, dass die deutsche Regierung so kurz vor dem nächsten Bundestagswahlkampf keine Maßnahmen akzeptieren will, die auch nur andeutungsweise an die wieder und wieder als Schreckgespenst beschworene „Transferunion“ erinnern. Spätestens Ende des Jahres wird sich wohl die Erkenntnis durchsetzen, dass vor rein zyklischen Transfers, die nur konjunkturelle Schwankungen ausgleichen und am Ende zu einer ausgeglichenen Nettobilanz führen, auch in Deutschland niemand Angst haben muss.

Aber Ungleichheit ist auch ein Problem für sich

Dass der Konjunkturausgleichsfonds keine dauerhafte Umverteilung von den reichen zu den armen Mitgliedstaaten mit sich bringt, erhöht einerseits also enorm seine Verwirklichungschancen. Andererseits aber könnte in genau diesem Merkmal auch seine größte Schwäche bestehen – denn es bedeutet eben auch, dass die wirtschaftliche Ungleichheit zwischen dem wohlhabenden Zentrum und der ärmeren Peripherie der Eurozone dadurch nicht verringert wird. Und diese Ungleichheit ist gleich in mehrerer Hinsicht ein Problem für sich. Zum einen gibt es zahlreiche wirtschaftswissenschaftliche Studien, die zeigen, dass sich Ungleichheit hemmend auf das Wachstum einer Volkswirtschaft auswirkt; Europa wäre also vermutlich als Ganzes reicher, wenn die Unterschiede zwischen seinen Regionen kleiner wären. Und zum anderen bringt Ungleichheit natürlich auch politische Konflikte mit sich: Je enger die europäische Gesellschaft grenzüberschreitend zusammenwächst und je genauer in der Öffentlichkeit auch die Verhältnisse in anderen Ländern wahrgenommen werden, desto weniger werden es die Bürger der ärmsten Mitgliedstaaten hinnehmen wollen, dass sich die Bürger in den reichsten Mitgliedstaaten im Durchschnitt mehr als dreimal so viel leisten können wie sie.

Auf die Dauer wird die EU den sozialen Frieden deshalb nur wahren können, wenn es ihr gelingt, dass sich die Einkommensverhältnisse der verschiedenen Mitgliedstaaten einander annähern. Wenn der Konjunkturausgleichsfonds für dieses Problem keine Antwort bietet, ist das durchaus in Ordnung: Es gibt noch genügend andere Mechanismen (etwa die Struktur- und Kohäsionsfonds), die dafür besser geeignet sind. Aber am Ende werden wir unsere Augen nicht davor verschließen können, dass es – bei aller wirtschaftspolitischer Raffinesse – dauerhafte Stabilität ohne Solidarität nicht geben wird.

Bild: By Eduard Kasparides (1858–1926) (http://www.hampel-auctions.com/) [Public domain], via Wikimedia Commons.