Wer die Demokratie abschafft, verletzt auch den EU-Vertrag: Was sich aus dem deutschen Grundgesetz für den Umgang mit Ungarn lernen lässt

Wenn Viktor Orbán (Fidesz/EVP) Regierungschef von Hessen statt von Ungarn wäre, könnte er weit weniger Schaden anrichten.

Stellen wir uns vor, die hessische CDU (EVP) gewönne bei den nächsten Landtagswahlen eine Zweidrittelmehrheit und beschlösse, in Wiesbaden ein autoritäres Regime zu errichten. (Das würde die hessische CDU niemals tun? Deswegen wollen wir es uns ja auch vorstellen, lieber Leser!) Sie würde gegen den Widerstand der Opposition eine neue Landesverfassung verabschieden, die mit einem „hessischen Glaubensbekenntnis“ zu Gott, Familie und Vaterland beginnt, welches als Auslegungsmaßstab dienen soll. Sie würde eine neue Form von Gesetzen einführen, die auch in Zukunft nur durch eine Zweidrittelmehrheit geändert werden können. Sie würde mithilfe solcher Gesetze Entscheidungskompetenzen vom Landesparlament in neu geschaffene Gremien verlagern, deren Mitglieder für mehrere Legislaturperioden unabsetzbar sind und alle der CDU angehören. Sie würde dafür sorgen, dass das hessische Justizministerium Rechtssachen künftig dem Gericht seiner Wahl zuweisen kann. Sie würde das Medienrecht verschärfen und ein Kontrollorgan mit fast willkürlicher Sanktionsgewalt einrichten, das unmittelbar der Landesregierung untersteht. Sie würde das Wahlgesetz zu ihren Gunsten ändern und die unabhängige Wahlleitung abschaffen. Sie würde versuchen, die Landesverfassungsrichter durch parteitreues Personal zu ersetzen. Und wenn sich das Landesverfassungsgericht dagegen wehrt, würde sie es ein Jahr später in einer neuerlichen Verfassungsänderung kurzerhand entmachten und seine Kontrollbefugnisse auf ein Minimum einschränken. Was würde dann passieren?

Ganz einfach: Bei erster Gelegenheit würde ein hessischer Bürger, der sich in seinen durch das deutsche Grundgesetz garantierten Rechten verletzt fühlt, Beschwerde beim Bundesverfassungsgericht einlegen. Und nicht nur das, auch die Bundesregierung oder der Bundestag (auf Antrag eines Viertels seiner Mitglieder) könnten sich nach Karlsruhe wenden. Die Kläger würden sich dann auf die sogenannte Homogenitätsklausel in Art. 28 GG berufen, derzufolge die „verfassungsmäßige Ordnung in den Ländern […] den Grundsätzen des republikanischen, demokratischen und sozialen Rechtsstaates im Sinne dieses Grundgesetzes entsprechen“ muss. Zuletzt würde das Bundesverfassungsgericht, wenn es die Sicht der Kläger teilt, die Änderung der hessischen Landesverfassung vermutlich kurzerhand für nichtig erklären. Damit wäre natürlich noch nicht gewährleistet, dass sich die hessische Regierung auch wirklich in das Urteil fügt – aber falls sie es nicht tut, wäre immerhin der Rechtsbruch offensichtlich.

Vom fiktiven Hessen zum realen Ungarn

So weit das fiktive Hessen. Nun zum realen Ungarn: Die CDU heißt dort Fidesz (gehört aber genau wie jene der Europäischen Volkspartei an), die Landesverfassung ist eine Staatsverfassung, und statt eines Gliedstaats der Bundesrepublik Deutschland ist Ungarn ein Mitglied der Europäischen Union. Die Angriffe auf die Demokratie aber sind dieselben, und so wie das Grundgesetz bekennt sich auch der EU-Vertrag in Artikel 2 zu Demokratie und Rechtsstaatlichkeit. Warum kann dann der Europäische Gerichtshof diese Prinzipien nicht ebenso wirksam verteidigen wie das Bundesverfassungsgericht? Warum kann er die ungarischen Verfassungsänderungen der letzten zwei Jahre nicht einfach für europarechtswidrig und damit für unanwendbar erklären?

Wie oben erwähnt, sind es in Deutschland zwei Wege, durch die das Bundesverfassungsgericht im Fall Hessen angerufen werden könnte: eine Individualbeschwerde wegen Verstößen gegen die im Grundgesetz verankerten Grundrechte oder eine Bund-Länder-Klage auf Basis der Homogenitätsklausel. Beide Wege könnte man sich theoretisch auch auf europäischer Ebene vorstellen. Doch in beiden Fällen zeigen sich Hindernisse, die ein Vorgehen gegen die ungarische Regierung erschweren.

Erstes Hindernis: Der Anwendungsbereich der EU-Grundrechtecharta

Das beginnt mit der EU-Grundrechtecharta. Diese bildet das europäische Pendant zum Grundrechtekatalog im deutschen Grundgesetz – doch in einem wesentlichen Punkt unterscheiden sie sich: Während die deutschen Grundrechte nämlich sowohl den Bund als auch die Länder binden, gilt die EU-Charta nach ihrem Art. 51 Abs. 1 für die Mitgliedstaaten „ausschließlich bei der Durchführung des Rechts der Union“. Rein nationale Gesetze können also nicht an ihr gemessen werden. Vor einem Jahr führte dies zu der absurden Situation, dass der EuGH an der ungarischen Verfassung zwar Verstöße gegen die (europarechtlich vorgeschriebene) Unabhängigkeit des Datenschutzbeauftragten monieren konnte, aber nicht die viel gravierendere Beschneidung der Meinungsfreiheit im Pressegesetz.

Allerdings scheint sich der EuGH in dieser Frage zuletzt ein wenig locker gemacht zu haben. In seinem viel diskutierten jüngsten Urteil im Fall „Åkerberg Fransson“ jedenfalls legte er die Formulierung in Art. 51 Abs. 1 GRCh außerordentlich weit aus. „Durchführung des Unionsrechts“ beschränkt sich demnach nicht nur auf Fälle, in denen das Handeln der Mitgliedstaaten unmittelbar durch die EU bestimmt ist, sondern auf alle Bereiche, die auch nur irgendwie vom europäischen Recht erfasst werden. Damit aber eröffnen sich zahlreiche neue Möglichkeiten: Wenn etwa die EU die von der Europäischen Kommission geplante Medienrichtlinie verabschiedet, würde das restriktive ungarische Pressegesetz plötzlich zu einer „Durchführung von Unionsrecht“ – und damit wäre Art. 11 GRCh anwendbar, der die freie Meinungsäußerung schützt.

Zweites Hindernis: Die Einstimmigkeit in Artikel 7 EU-Vertrag

Eine solch extensive Deutung der EU-Grundrechtecharta kann also schon einigen Nutzen bringen. Ganz befriedigend aber ist diese Lösung nicht. Denn was macht man mit Bereichen, in denen das Unionsrecht überhaupt nicht hinreicht – etwa das nationale Wahl- oder Parteienrecht? Und was, wenn nicht individuelle Grundrechte betroffen sind, sondern Staatsstrukturmerkmale wie, sagen wir, die Gewaltenteilung? Sollte es im EU-Vertrag nicht auch einen Mechanismus geben, durch den (wie in Deutschland mit der Bund-Länder-Klage bei Verstößen gegen das Homogenitätsprinzip) Angriffe auf die Demokratie auch ohne den Umweg über die Grundrechte verfolgt werden können?

Tatsächlich scheint Artikel 7 EU-Vertrag genau so einen Mechanismus bereit zu halten: Wenn der Europäische Rat einstimmig feststellt, dass ein Mitgliedstaat „eine schwerwiegende und anhaltende Verletzung“ gegen die Werte der EU begeht, so können ihm die Stimmrechte im Rat entzogen werden. Das Problem an dieser Regelung ist freilich die Einstimmigkeit, mit der die Verstöße festgestellt werden müssen. Eine autoritäre Regierung muss nur ein einziges der 26 anderen Länder auf seine Seite ziehen, um jede Sanktion zuverlässig zu verhindern. Und da man unter den Staats- und Regierungschefs im Europäischen Rat ohnehin eher einen höflich-diplomatischen Umgangsstil pflegt, ist es wohl so gut wie ausgeschlossen, dass Artikel 7 in der Praxis jemals zur Anwendung kommen wird.

Ein Vertragsverletzungsverfahren wegen Artikel 2 EU-Vertrag?

Eher zum Einschreiten fähig wären hingegen die supranationalen Institutionen, also die Kommission und das Europäische Parlament. Nicht zufällig baut ja auch das deutsche Grundgesetz bei der Gewährleistung der Homogenitätsklausel nicht etwa auf eine Konferenz der Ministerpräsidenten, sondern auf das Klagerecht von Bundesregierung und Bundestag vor dem Bundesverfassungsgericht. Hätte die Kommission also die Möglichkeit, vor dem EuGH zu klagen, um die ungarische Verfassungsänderung für europarechtswidrig erklären zu lassen – und zwar nicht wegen einzelner Verstöße gegen EU-Richtlinien, sondern gegen das Demokratieprinzip selbst?

Mir scheint, ja. Art. 2 EU-Vertrag definiert die Demokratie als Wert der Union, was nach herrschender Meinung auch eine Pflicht der Mitgliedstaaten zu einem nach innen demokratischen System impliziert. Mehr noch: Art. 3 Abs. 1 EU-Vertrag erklärt es zum „Ziel der Union“, ihre Werte zu fördern, und Art. 4 Abs. 3 EU-Vertrag verpflichtet die Mitgliedstaaten, alle Maßnahmen zu unterlassen, die „die Verwirklichung der Ziele der Union gefährden könnten“. Wenn Ungarn mit einem nationalen Rechtsakt wie der jüngsten Verfassungsänderung gegen das Demokratieprinzip verstößt, so verletzt es also den EU-Vertrag – und die Europäische Kommission müsste demnach die Möglichkeit haben, gegen diesen Rechtsakt in einem regulären Vertragsverletzungsverfahren nach Art. 258 AEU-Vertrag zu klagen. Und wenn sich der EuGH der Sichtweise der Kommission dann anschließt, müsste er den Rechtsakt nach Art. 260 AEU-Vertrag für unanwendbar erklären können.

Ein rechtlicher Einwand: Ist Artikel 7 abschließend?

Erstaunlicherweise wurde ein solches Vertragsverletzungsverfahren wegen Verstoßes gegen Art. 2 EU-Vertrag in der Debatte über Ungarn bislang kaum thematisiert. Selbst Kommentatoren, die keinen Zweifel an der Demokratiefeindlichkeit der ungarischen Regierung hegen, rufen allenfalls nach einem Artikel-7-Verfahren. Was aber spricht gegen eine Klage der Kommission? Zwei Einwände scheinen mir denkbar.

Der erste ist rechtlicher Natur. Artikel 7, so liest man bisweilen in der Fachliteratur, könnte als abschließend zu verstehen sein – das heißt, indem er eine spezielle Vorgehensweise bei Verstößen gegen die Werte der EU festlegt, könnte er implizit die Nutzung anderer Verfahren verbieten. Allerdings erscheint mir eine solche Interpretation keineswegs zwingend: Aus dem Wortlaut des Artikels geht sie jedenfalls nicht hervor. Und auch systematisch wäre es einigermaßen absurd, dass Art. 258 AEU-Vertrag der Kommission zwar das Recht verleihen soll, bei kleinen Verstößen der Mitgliedstaaten Vertragsverletzungsverfahren einzuleiten – dass sie dieses Recht aber verlieren würde, sobald ein Mitgliedstaat beginnt, gegen die Wertfundamente des Vertrags selbst zu verstoßen. Plausibler ist deshalb wohl die Deutung, dass Art. 7 EU-Vertrag einen zusätzlichen Mechanismus zum Vertragsverletzungsverfahren darstellt, um bei schweren Verstößen gegen die Werte der Union neben der Feststellung der Europarechtswidrigkeit durch den EuGH auch einen Entzug von Stimmrechten durch den Europäischen Rat zu ermöglichen.

Ein politischer Einwand: Die EU als oberster Demokratiehüter?

Der zweite Einwand hingegen ist politisch: So hört man immer wieder, dass es nicht die Aufgabe der supranationalen EU-Institutionen sein könne, „zu einem pan-europäischen Polit-Polizisten [zu werden], welcher Bürgern von Lappland bis Lampedusa das einzig wahre Demokratieverständnis vorschreibt“ (so die etwas ironische Formulierung von Jan-Werner Müller). Dem liegt vor allem die Sorge zugrunde, dass eine Einmischung des EuGH die eigentlich im politischen Raum zu klärende Frage nach der Ausgestaltung der Demokratie zu sehr dem Diskurs der Juristen überlassen würde. Und bis zu einem gewissen Grad ist da natürlich etwas dran. Ohne Zweifel wäre es wünschenswert, wenn es gelänge, die ungarische Verfassungserosion auf rein politischem Wege aufzuhalten: wenn allein die Proteste der Öffentlichkeit oder der politischen Partner genügten, um die Regierung zu einem Umdenken zu bewegen. Dass die Europäische Volkspartei der Fidesz bis heute die Stange hält, ist aus europäischer Sicht wohl die größte Schande in der ungarischen Tragödie.

Aber genau dasselbe gilt auch für die nationale Ebene: Auch hier würde man bei einem demokratischen Amoklauf der hessischen CDU erwarten, dass als Erstes die Medien protestieren und die Vertreter der Bundes-CDU ihre Parteifreunde auf Landesebene zur Räson rufen. Allerdings zeigt gerade die deutsche Geschichte, dass Politik allein nicht immer genügt, um autoritäre Herrschaft zu verhindern – sondern dass eine „wehrhafte Demokratie“ mitunter auch rechtliche Mittel braucht, um sich gegen ihre Gegner zu schützen. Genau zu diesem Zweck hält das Grundgesetz die entsprechenden Notfallmechanismen bereit. Denn welchen Wert hätte Art. 28 GG, wenn es keine Möglichkeit gäbe, die Demokratie in den Ländern auch durch das Bundesverfassungsgericht durchsetzen zu lassen? Und welchen Wert hat das gemeinsame europäische Bekenntnis zu Demokratie, Rechtsstaatlichkeit und Menschenrechten in Art. 2 EU-Vertrag, wenn wir es hinterher nur den Einzelstaaten überlassen, im politischen Prozess je für sich alleine auszulegen, was man sich darunter vorzustellen hat?

Die Europäische Kommission hat vor einigen Tagen angekündigt, dass sie die letzte ungarische Verfassungsänderung auf ihre Europarechtskonformität prüfen und gegebenenfalls „alle ihr zur Verfügung stehenden Rechtsmittel nutzen“ wird. Eine entsprechende Erklärung gab es allerdings auch schon vor einem Jahr, wo zuletzt jedoch nur punktuell gegen einzelne Bestandteile der neuen Verfassung vorgegangen wurde. Die ungarische Regierung hat sich davon offensichtlich nicht beeindrucken lassen. Diesmal sollte sich die Kommission deshalb ernsthaft überlegen, ob nicht die Zeit gekommen ist, ein Vertragsverletzungsverfahren wegen eines Verstoßes gegen die Werte in Artikel 2 EU-Vertrag einzuleiten.

PS

Noch eine kleine Leseempfehlung: Auch das Verfassungsblog widmet sich gerade ausführlich der Frage, wie die EU die Demokratie in ihren Mitgliedstaaten sichern kann. In einem Online-Symposium unter dem Titel Ungarn – was tun? diskutieren Juristen und Politikwissenschaftler über die Vor- und Nachteile verschiedener Lösungsmöglichkeiten.

Bild: By Európa Pont (Flickr.com) [CC-BY-2.0], via Wikimedia Commons.